ระบบข้อตกลงในการพัฒนางาน (PA) ของศึกษานิเทศก์ : วิเคราะห์ผ่านหลักการ Goodhart's Law
บทนำ: ความย้อนแย้งเชิงโครงสร้าง
ระบบข้อตกลงในการพัฒนางาน (Performance Agreement: PA) ตามหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินตำแหน่งและวิทยฐานะข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ว9/2564 ถูกออกแบบมาด้วยเจตนาที่ดีเพื่อแก้ปัญหาของระบบวิทยฐานะแบบเดิม ที่วัดเพียงผลงานครั้งเดียวแล้วจบ โดยเปลี่ยนมาวัดการพัฒนาต่อเนื่องตลอดปีการศึกษา (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา, 2564)
อย่างไรก็ตาม เมื่อนำหลักการ Goodhart's Law มาเป็นกรอบวิเคราะห์ จะพบความย้อนแย้งเชิงโครงสร้างที่น่าศึกษา Goodhart (1975, อ้างถึงใน Strathern, 1997) ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า "เมื่อตัวชี้วัดใดกลายเป็นเป้าหมาย ตัวชี้วัดนั้นจะหยุดทำหน้าที่เป็นตัวชี้วัดที่ดี" ซึ่งหลักการนี้อธิบายปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในระบบ PA ของศึกษานิเทศก์ (ศน.) ได้อย่างตรงประเด็น
ความย้อนแย้งที่สำคัญที่สุดคือ ศน. คือผู้ที่ระบบมอบหมายให้ทำหน้าที่ตรวจจับการ gaming ระบบในโรงเรียน แต่ตัว ศน. เองกลับดำรงอยู่ภายใต้ระบบ PA ที่มี Goodhart's Trap ของตัวเอง ทั้งนี้มิใช่การกล่าวหาบุคคล หากแต่เป็นผลที่ระบบสร้างขึ้นโดยธรรมชาติ ดังที่ Muller (2018) อธิบายไว้ในงาน The Tyranny of Metrics ว่าระบบการวัดผลที่ออกแบบไม่รัดกุมจะสร้างแรงจูงใจผิดทิศทางอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
Goodhart's Traps ในระบบ PA ของ ศน.
1. จำนวนครั้งการนิเทศ: เมื่อ Output ปลอมตัวเป็น Outcome
ตัวชี้วัดที่พบมากที่สุดในระบบ PA ของ ศน. คือจำนวนครั้งและจำนวนโรงเรียนที่ได้รับการนิเทศ ซึ่งดูเผินๆ เหมือนสะท้อนปริมาณงาน แต่ในความเป็นจริงนั้น ตัวชี้วัดเชิงปริมาณเช่นนี้คือจุดเข้าประเด็นของ Goodhart's Law ที่ชัดเจนที่สุด
เมื่อ "จำนวนครั้ง" กลายเป็นเป้าหมาย พฤติกรรมของ ศน. จะแบ่งออกเป็นสองแบบที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ศน. ที่มุ่งคุณภาพจะเลือกไปโรงเรียนเดิมซ้ำหลายครั้งเพื่อติดตามต่อเนื่อง ดู feedback loop และให้เวลากับแต่ละครั้งอย่างเพียงพอจนครูเปลี่ยนแปลงการสอนได้จริง แต่ผลที่ได้คือจำนวนครั้งรวมน้อย ในทางตรงข้าม ศน. ที่ optimize สำหรับ PA จะเลือกไปให้ครบจำนวนโรงเรียนมากที่สุด โรงเรียนละครั้ง สังเกตการสอนพอเป็นพิธี เซ็นชื่อแล้วกลับ ครูไม่เปลี่ยนแปลง แต่จำนวนครั้งรวมสูง และ PA ดี
นี่คือสิ่งที่ Goodhart's Law เรียกว่า output masquerading as outcome — ตัวชี้วัดกิจกรรม (ไปกี่ครั้ง) ถูกใช้แทนตัวชี้วัดผลลัพธ์ (โรงเรียนพัฒนาแค่ไหน) ซึ่ง Kamensky (2011) ระบุว่าเป็นความผิดพลาดที่พบบ่อยที่สุดในระบบการวัดผลภาครัฐ
2. เอกสารการนิเทศ: เมื่อกระดาษงามกว่าความจริง
Goodhart's Trap ที่สองปรากฏในรูปของเอกสารการนิเทศ ซึ่งแม้จะถูกออกแบบมาให้สะท้อนกระบวนการนิเทศที่แท้จริง แต่ในทางปฏิบัติกลับกลายเป็นสิ่งที่ผลิตได้โดยไม่ต้องมีการนิเทศจริง
พฤติกรรมที่พบในทางปฏิบัติ ได้แก่ การเขียนรายงานการนิเทศหลังกลับจากโรงเรียนโดยไม่ได้สังเกตการสอนจริง การ copy-paste บันทึกจากโรงเรียนก่อนหน้าแล้วเปลี่ยนเพียงชื่อโรงเรียนและวันที่ รวมถึงการกรอกแบบสังเกตการสอนล่วงหน้าก่อนลงพื้นที่ ผลที่ตามมาคือเอกสารที่สวยงามและสมบูรณ์ แต่ข้อเสนอแนะเหมือนกันทุกโรงเรียน ซึ่งไม่ได้สะท้อนบริบทเฉพาะของแต่ละสถานศึกษาเลย
ประเด็นนี้สอดคล้องกับแนวคิด decoupling ของ Meyer และ Rowan (1977) ที่อธิบายว่าองค์กรมักแยก "formal structure" ที่เห็นบนกระดาษออกจาก "actual work" ที่เกิดขึ้นจริง เพื่อตอบสนองความคาดหวังของระบบในขณะที่ยังคงดำเนินงานแบบเดิม
3. โครงการและกิจกรรมที่จัด: เมื่อปริมาณกลืนกินคุณภาพ
Goodhart's Trap ที่สามคือแรงจูงใจที่ระบบสร้างให้ ศน. จัดกิจกรรมอบรมมากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เนื่องจากจำนวนกิจกรรมและจำนวนผู้เข้าร่วมนับเป็นผลงาน แต่การติดตามว่าครูนำสิ่งที่เรียนรู้ไปปรับใช้จริงหรือไม่กลับไม่ได้รับการนับ
วงจรที่เกิดขึ้นจึงมีลักษณะเช่นนี้: ศน. จัดอบรม ครูมาฟัง กลับบ้าน และไม่มีการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการสอน ขณะที่ ศน. รายงานตัวเลขว่า "อบรม 200 คน" โดยไม่มีใครตั้งคำถามว่า 200 คนนั้นเปลี่ยนแปลงการสอนได้กี่คน
Kirkpatrick และ Kirkpatrick (2006) เรียกการวัดเพียงระดับปฏิกิริยา (reaction) และการเรียนรู้ในห้องอบรม (learning) ว่าเป็นการมองเห็นแค่ยอดของภูเขาน้ำแข็ง เพราะสิ่งที่สำคัญจริงๆ คือการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม (behavior) และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้น (results) ซึ่งเป็นส่วนที่ระบบ PA ของ ศน. ไม่ได้วัด
4. ผลการพัฒนาโรงเรียน: ปัญหาการอ้างเหตุผล
แม้ว่าการเปลี่ยนแปลงของโรงเรียนจะถูกนำมาใช้เป็นหลักฐานผลการทำงานของ ศน. แต่ก็มีปัญหาเชิงตรรกะที่เรียกว่า attribution problem อยู่ตลอด กล่าวคือเป็นการยากที่จะพิสูจน์ว่าผลที่เกิดขึ้นเป็นเพราะการนิเทศของ ศน. โดยตรง หรือเกิดจากปัจจัยอื่น เช่น นโยบายระดับกระทรวงที่เปลี่ยนแปลง คุณภาพผู้บริหารโรงเรียน หรือการที่โรงเรียนจัดติวข้อสอบมากขึ้น
ปัญหานี้ส่งผลให้เกิดพฤติกรรมที่ Goodhart's Law คาดเดาได้อย่างแม่นยำ: เมื่อผล O-NET ของเขตสูงขึ้น ศน. มีแนวโน้มอ้างว่าเป็นผลจากการนิเทศ แต่เมื่อผล O-NET ตกต่ำ กลับอ้างปัจจัยภายนอกเป็นเหตุ ระบบ PA ไม่มีกลไกใดที่สามารถแยกแยะ "contribution ของ ศน." ออกจาก "สิ่งที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ" ได้อย่างมีนัยสำคัญ
Pearl และ Mackenzie (2018) อธิบายปัญหานี้ว่าเป็นความสับสนระหว่าง correlation กับ causation ซึ่งเป็นข้อผิดพลาดพื้นฐานในการออกแบบระบบวัดผลที่มักถูกมองข้าม
5. นวัตกรรมการนิเทศ: โรงละครนวัตกรรม
Goodhart's Trap สุดท้ายและอาจเป็นที่ละเอียดอ่อนที่สุดคือตัวชี้วัดด้าน "นวัตกรรมการนิเทศ" ซึ่งแทนที่จะวัดว่านวัตกรรมนั้นทำให้การนิเทศมีประสิทธิภาพขึ้นจริงหรือไม่ กลับวัดเพียงการมีอยู่ของนวัตกรรมและการนำเสนอในเวทีวิชาการ
ในทางปฏิบัติ สิ่งที่เกิดขึ้นจริงคือการนำแนวคิดที่มีอยู่แล้วมา rebrand ใหม่ สร้าง model ที่มีชื่อย่อน่าสนใจ เช่น SUPER Model หรือ COACH Framework แล้วนำเสนอในเวทีวิชาการเพื่อนับเป็นนวัตกรรม โดยที่โรงเรียนซึ่งถูกนิเทศด้วย model นั้นไม่เคยรู้จักชื่อ model เลย และผลการนิเทศไม่ได้แตกต่างจากก่อนมี model แต่อย่างใด
Boaz และ Davies (2019) เรียกปรากฏการณ์นี้ว่า innovation theater ซึ่งหมายถึงการสร้างภาพลักษณ์ของนวัตกรรมโดยไม่มีสาระสำคัญที่เปลี่ยนแปลงผลลัพธ์จริง และเตือนว่าระบบที่ให้รางวัลกับการ "ดูเหมือนนวัตกรรม" มากกว่า "การสร้างการเปลี่ยนแปลงจริง" จะสร้างวัฒนธรรมองค์กรที่ปิดกั้นนวัตกรรมแท้จริง
ผลกระทบเชิงระบบ: Goodhart's Cascade
ความน่าเป็นห่วงที่สุดไม่ใช่กับดักแต่ละตัวที่กล่าวมา หากแต่เป็นผลกระทบที่ไหลเป็นทอดๆ ลงสู่ระดับล่างในลักษณะที่เรียกว่า cascade effect (Braithwaite, 2008) ซึ่งสามารถสะท้อนให้เห็นเป็นลำดับชั้นได้ดังนี้
ระดับที่ 1 เมื่อ ศน. อยู่ภายใต้ระบบ PA ที่มี Goodhart's Trap ก็จะ game ระบบ PA ของตนเองด้วยการ optimize ตัวชี้วัดเชิงปริมาณมากกว่าคุณภาพ
ระดับที่ 2 เมื่อ ศน. นิเทศเพื่อให้ครบตามจำนวนที่กำหนด ไม่ใช่เพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลงจริง คุณภาพของการนิเทศในแต่ละครั้งจึงลดลงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ระดับที่ 3 โรงเรียนที่รับการนิเทศแบบผ่านๆ ย่อมสังเกตได้ว่าการนิเทศไม่ได้มีการตรวจสอบอย่างจริงจัง และไม่มีผลที่แท้จริงตามมา
ระดับที่ 4 เมื่อโรงเรียนรับรู้ถึงความหละหลวมของระบบนิเทศ ก็จะมีความมั่นใจมากขึ้นในการ game ระบบ IQA และ SAR เพราะรู้ว่าไม่มีการตรวจสอบอย่างลึกซึ้ง
ระดับที่ 5 เมื่อทั้งระบบนิเทศและระบบประกันคุณภาพภายในของโรงเรียนทำงานบนฐานของตัวเลขมากกว่าความจริง ผลการเรียนรู้ของนักเรียนจึงไม่พัฒนาอย่างแท้จริง
ระดับที่ 6 ระบบรายงานผลออกมาว่า "ยอดเยี่ยม" ทุกระดับ ขณะที่ความเป็นจริงซ่อนอยู่ใต้ตัวเลขที่สวยงาม
กระบวนการนี้คือสิ่งที่ Goodhart's Cascade หมายถึง — ความผิดพลาดที่ระดับบนไม่เพียงแต่คงอยู่ในระดับนั้น หากยังขยาย ทวีคูณ และส่งต่อลงสู่ระดับล่างในทุกชั้น จนกลายเป็นวัฒนธรรมองค์กรที่ฝังรากลึก ดังที่ Power (1997) เตือนไว้ในงาน The Audit Society ว่าระบบการตรวจสอบที่ถูก game จนแพร่หลายจะสร้าง rituals of verification ที่ทุกฝ่ายรู้ว่าไม่ได้สะท้อนความจริง แต่ต่างก็มีส่วนร่วมเพราะระบบไม่เปิดทางเลือกอื่น
บทสรุป: Mirror Test และทางออก
Goodhart's Law เมื่อนำมาวิเคราะห์ระบบ PA ของ ศน. เผยให้เห็นความย้อนแย้งเชิงโครงสร้างที่ลึกกว่าปัญหาของโรงเรียนแต่ละแห่ง เพราะ ศน. คือกลไกที่ระบบใช้ตรวจสอบคุณภาพ แต่กลไกนั้นเองกลับอยู่ภายใต้ระบบวัดผลที่มีปัญหาเช่นเดียวกัน
สิ่งที่น่าตั้งคำถามที่สุดคือ Mirror Test: ถ้า ศน. ใช้หลักการ Goodhart's Law ตรวจสอบ SAR ของโรงเรียน แล้วนำหลักการเดียวกันมาส่องดูระบบ PA ของตัวเอง จะเห็นภาพอะไร? คำตอบของคำถามนี้คือจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปที่แท้จริง
ทางออกเชิงระบบที่นักวิชาการเสนอ ได้แก่ การเปลี่ยนจากการวัด output ไปสู่การวัด outcome ที่แท้จริง (Bouckaert & Halligan, 2008) การสร้างระบบ 360-degree feedback ที่โรงเรียนสามารถประเมินคุณภาพการนิเทศได้อย่างปลอดภัยและไม่ระบุตัวตน การวัดผลแบบ longitudinal ที่ติดตามการเปลี่ยนแปลงข้ามปีไม่ใช่แค่ snapshot รายปี และการสร้างวัฒนธรรมที่ให้รางวัลกับการรายงานความล้มเหลวพร้อมบทเรียน ไม่ใช่การรายงานเฉพาะความสำเร็จ
ในที่สุด ระบบที่ดีต้องสร้าง alignment ระหว่างสิ่งที่เราสอนผู้อื่น กับสิ่งที่เราปฏิบัติต่อตัวเอง เมื่อ ศน. ต้องบอกโรงเรียนว่า "อย่า game ระบบ" แต่ตัวเองอยู่ในระบบที่ส่งเสริมการ gaming ช่องว่างระหว่างคำสอนกับโครงสร้างจริงนั้น คือจุดที่ความน่าเชื่อถือของระบบนิเทศทั้งหมดรั่วไหลออกไปอย่างเงียบๆ
รายการอ้างอิง
Boaz, A., & Davies, H. (2019). What works now? Evidence-informed policy and practice. Policy Press.
Bouckaert, G., & Halligan, J. (2008). Managing performance: International comparisons. Routledge.
Braithwaite, J. (2008). Regulatory capitalism: How it works, ideas for making it work better. Regulation & Governance, 2(1), 1–14. https://doi.org/10.1111/j.1748-5991.2007.00026.x
Goodhart, C. A. E. (1975). Problems of monetary management: The U.K. experience. In A. S. Courakis (Ed.), Inflation, depression, and economic policy in the west (pp. 111–146). Mansell.
Kamensky, J. M. (2011). The logic model as a tool for developing a performance story. Public Performance & Management Review, 34(3), 457–462. https://doi.org/10.2753/PMR1530-9576340308
Kirkpatrick, D. L., & Kirkpatrick, J. D. (2006). Evaluating training programs: The four levels (3rd ed.). Berrett-Koehler.
Meyer, J. W., & Rowan, B. (1977). Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony. American Journal of Sociology, 83(2), 340–363. https://doi.org/10.1086/226550
Muller, J. Z. (2018). The tyranny of metrics. Princeton University Press.
Pearl, J., & Mackenzie, D. (2018). The book of why: The new science of cause and effect. Basic Books.
Power, M. (1997). The audit society: Rituals of verification. Oxford University Press.
Strathern, M. (1997). 'Improving ratings': Audit in the British university system. European Review, 5(3), 305–321. https://doi.org/10.1002/(SICI)1234-981X(199707)5:3<305::AID-EURO184>3.0.CO;2-4
สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา. (2564). หลักเกณฑ์และวิธีการประเมินตำแหน่งและวิทยฐานะข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ว9/2564. สำนักงาน ก.ค.ศ.
ความคิดเห็น
แสดงความคิดเห็น